Ponaglenie, a skarga na przewlekłość organu administracji publicznej

Przedsiębiorco, prowadzenie działalności gospodarczej niejednokrotnie zależy od uzyskania od odpowiedniego organu administracji decyzji, np. koncesji, zezwolenia czy pozwolenia na podjęcie się świadczenia jakichś usług, bądź w ogóle dla możliwości samego rozpoczęcia funkcjonowania biznesu. Przykładów takich pozwoleń jest wiele, chociażby pozwolenie wodnoprawne, zintegrowane lub na budowę przyszłego zakładu pracy, także koncesje na wydobycie wapna, czy żwiru, a także zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Brak odpowiednich decyzji administracyjnych w tym zakresie naraża przedsiębiorcę na dotkliwe grzywny i inne kary administracyjne, stąd konieczne jest dopełnienie tego rodzaju formalności.

Pierwszym krokiem jest złożenie stosownego wniosku do właściwego organu o wydanie decyzji, czy pozwolenia. Zgodnie z art. 35 §3 Kodeksu postępowania administracyjnego, po złożeniu określonego wniosku do organu, załatwienie sprawy

powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Co jednak w sytuacji, gdy organ w przepisanym terminie nie podejmuje żadnego działania, bądź popada w nieuzasadnioną zwłokę? Zgodnie z art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, w pierwszej kolejności w tej sytuacji przysługuje ponaglenie do organu wyższego stopnia. Kiedy zatem można skorzystać z drogi sądowej?

Podobne zagadnienie stało się przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych - poniżej przedstawiamy jedno najnowszych rozstrzygnięć w tej materii. Chociaż przytoczony kazus dotyczy określonego stanu faktycznego, rozstrzygnięcie prawne będzie miało zastosowanie do wszystkich przypadków opieszałości w działaniu lub wręcz bezczynności organów administracji publicznej na złożony wniosek.

Stan faktyczny

W dniu 16 sierpnia 2011 r. do Starostwa wpłynął wniosek G. M. - H. w sprawie wznowienia postępowań dotyczących wydanych przez Starostę decyzji zatwierdzających projekt budowlany i udzielających pozwolenia na budowę farmy wiatrowej N. J. Starosta wydaniem postanowień na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 8 k.p.a. oraz 147 i 149 § 1 k.p.a. wznowił postępowania w ww. sprawach.

Jednocześnie, kolejnymi postanowieniami na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ zawiesił postępowania w sprawie uprzednio wznowionych postępowań zakończonych wydanymi decyzjami, co wynikało z faktu uzyskania informacji z Urzędu Wojewódzkiego o złożeniu przez M. - H. wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Zawiadomieniem z 24 października 2011 r. Urząd Wojewódzki poinformował organ o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności omawianych decyzji. Postępowania podjęte przez Starostę pozostawały zatem zawieszone na czas rozpoznania wniosku przez Wojewodę. Po rozstrzygnięciu sprawy z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, akta administracyjne dotyczące decyzji Starosty zostały zwrócone przez Wojewodę do Starostwa Powiatowego w dniu 17 września 2014 r.

G. M.- H. w dniu 10 listopada 2017 roku wystosowali do Starosty pismo ponaglające z zawezwaniem do zaprzestania naruszania prawa i z wnioskiem o rozpoznanie spraw po wznowieniu w związku z tym, że ustała przeszkoda uzasadniająca zawieszenie tych postępowań. W braku reakcji Organu, pismem z dnia 22 stycznia 2018 r., złożonym za pośrednictwem Starosty do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnieśli skargę na bezczynność Starosty w zakresie podjęcia zawieszonego z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie decyzji Starosty o zatwierdzeniu i udzieleniu pozwolenia na budowę farmy wiatrowej N. J. wraz z wnioskiem o nałożenie na Organ grzywny oraz o zasądzenie od Starosty na ich rzecz kosztów postępowania.

Rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł, że Starosta dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w związku z czym wymierzył mu grzywnę oraz zobowiązał do zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżących.

Oceniając wskazane okoliczności sprawy Sąd doszedł do przekonania, że Starosta pozostawał bezczynny do czasu wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę farmy wiatrowej i bezczynność ta miała charakter rażącego naruszenia prawa. W kwestii rażącego naruszenia prawa, Sąd w pełni podzielił linię orzeczniczą, w której wskazuje się, że takim naruszeniem będzie m.in. stan przekroczenia przez organ terminów ustawowych obowiązków, które musi być znaczne, niezaprzeczalne, bezdyskusyjne, pozbawione przy tym racjonalnego (faktycznego i prawnego) uzasadnienia, powiązane z niezastosowaniem trybu informowania stron o powodach niezałatwienia sprawy w terminie oraz z niewyznaczeniem nowego terminu rozpatrzenia sprawy oraz powiązane z brakiem okoliczności wyłączających możliwość przypisania organowi zawinienia za bezczynność.

Sąd nie dopatrzył się w stanie faktycznym i prawnym sprawy żadnego racjonalnego uzasadnienia dla wskazanej bezczynności organu. Starosta w swoich wyjaśnieniach również nie wykazał, aby bezczynność w podjęciu działań w sprawie wynikała z przyczyn niezależnych od organu. Brak jest też w aktach stosownych zawiadomień do stron o terminie załatwienia sprawy z podaniem okoliczności uzasadniających zwłokę organu - zgodnie z art. 36 k.p.a.

Przypomnieć należy, że skarżący w piśmie z dnia 10 listopada 2017 r. monitowali o wszczęcie (wznowienie) postępowania (w sensie podjęcia zawieszonego postępowania) z uwagi na brak merytorycznych przeszkód do rozpoznania sprawy zakończonej decyzją w trybie wznowienia. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi organu.

Skarżący podnieśli zatem słusznie, że w sprawie doszło do naruszenia podstawowych zasad załatwiania spraw administracyjnych, określonych w art. 35 i 36 k.p.a. oraz do ograniczenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki (art. 12 w zw. z art. 35 § 3 k.p.a.). Taka postawa organu pozostaje również w sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i nie może być zaakceptowana z punktu widzenia zasady praworządności.

Rozstrzygnięcie problemu prawnego

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżący przed wniesieniem niniejszej skargi dopełnili warunku złożenia ponaglenia do organu prowadzącego postępowanie administracyjne, o czym stanowi art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego:

Art. 37 Stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:

1. nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);
2. postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Ponaglenie na bezczynność organu lub przewlekłość prowadzenia postępowania wraz ze zwięzłym, acz wyczerpującym uzasadnieniem dla stwierdzenia uchybień składa się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, bądź do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Organ w takiej sytuacji ma 7 dni na przekazanie niezbędnych dokumentów wraz z ustosunkowaniem się do pisma do organu wyższej instancji.

Organ rozpatrujący ponaglenie zaś również ma 7 dni na odniesienie się do przedstawionych zarzutów, a także:

1. wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
2. w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości:

a) zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone,
b) zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości.

Rozstrzygając o skardze na bezczynność organu, sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd przy uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ:

1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania

Podstawa:

1. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego: (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775);
2. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 t.j.);
3. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt: II SAB/Sz 38/18.