Dojazd do działki budowlanej, służebność i przekształcenie w drogę publiczną

: Użytkownik naszego portalu zwrócił się z obszernym zapytaniem dotyczącym drogi dojazdowej do posesji. W 1999 r. dokonał on zakupu gruntu zabudowanego budynkiem mieszkalnym (dwie działki). Powstały one w wyniku podziału większej działki, który nastąpił w 1996 r. Użytkownik precyzuje, że działki odkupił od osoby, która to nabyła je od właściciela dzielonego gruntu. W wyniku tego podziału powstało ponad 40 nowych działek. Dojazd do posesji został zabezpieczony przez prywatną drogę, którą w swojej własności pozostawił dokonujący podziału. Na rzecz nabywców poszczególnych działek ustanowił służebność. Mieszkańcy mogą wiec dostać się do najbliższej drogi publicznej wyłącznie wskazaną powyżej drogą prywatną. Użytkownik czuje się oszukany, ponieważ uważa, że droga ta powinna należeć do właścicieli przylegających do niej działek. Zastanawia się czy prywatna droga dojazdowa do drogi publicznej może zostać przejęta przez miasto. Wskazuje na liczne uchybienia właścicieli gruntów korzystających z przedmiotowej drogi: zasłanianie jej ogrodzeniami, budowanie przyłączy wodno-kanalizacyjnych w jej obrębie, zbyt wysokie drzewa rosnące na podwórkach sąsiadów, utrudniony wyjazd z przydomowych parkingów, zablokowanie budowy rurociągu ratowniczego wraz z  hydrantem czy nawet kradzież wody z pobliskiej przystani. W związku z tym Użytkownik prosi o prawna ocenę opisanej sytuacji.

Poniżej odpowiedź:

Rozpoczynając krok po kroku analizę sytuacji, w której znalazł się Użytkownik, należy przyjrzeć się regulacjom prawa budowlanego. Zgodnie z §14 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zmienionym natępnie przez §1 ust 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r.: 

do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m.

Dostęp do drogi publicznej według ustawodawcy wymagał zdefiniowania, co też uczyniono w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i jest nim: 

bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Z kolei na mocy art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przez drogę publiczną należy rozumieć: 

drogę zaliczoną na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

W celu zidentyfikowania danej drogi jako publicznej należy odnieść się także do kryterium właścicielskiego, wskazanego w art. 2a ww. ustawy: 

1. Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. 2. Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.

Kończąc zatem odpowiedź na pierwszą część złożonego zapytania, należy stwierdzić, że działki posiadają dostęp do drogi publicznej poprzez inną nieruchomość (ustawa wymaga dojazdu pośredniego lub bezpośredniego), zatem nie doszło do złamania ani nadużycia prawa przy wydawaniu pozwolenia na budowę ani też przy sprzedaży danej działki jako działki budowlanej. 

Następnie poddania analizie wymaga kwestia uregulowania korzystania z drogi dojazdowej do drogi publicznej. Zgodnie z art. 158 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej również jako: „k.c.”), umowa przenosząca własność nieruchomości musi zostać zawarta w formie aktu notarialnego. Użytkownik zatem powinien zweryfikować treść aktu notarialnego, zwłaszcza w części, w której opisano przedmiot umowy. Jeżeli nie nabył on udziału w działce, która obecnie jest wykorzystywana jako dojazdowa do drogi publicznej, nie ma mowy o tym ażeby został on oszukany. Należy mieć też na względzie, że zgodnie z art. 2 §1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie, notariusz wykonując swoje uprawnienia działa jako osoba zaufania publicznego, co również (przynajmniej teoretycznie) wyklucza dokonywanie czynności prawnych wbrew przepisom ustaw. Za tezą tą przemawia również fakt, że Użytkownik sam wskazuje na ustanowioną służebność, która zapewnia mu dostęp do drogi publicznej. Można to łatwo zweryfikować sprawdzając treść księgi wieczystej nieruchomości obciążonej.

Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podział nieruchomości może nastąpić jeżeli jest on zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ust. 3 tego samego artykułu, ustawodawca zastrzegł, że jest on niedopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Na podstawie art. 93 ust. 3 powołanej ustawy:

za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

Reasumując, właściciel nieruchomości, która została podzielona miał następujące możliwości wobec konieczności zapewnienia projektowanym działkom dostępu do drogi publicznej:

• wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem służebności drogowych,
• ustanowienie innych służebności drogowych jeżeli nie było możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem,
• sprzedaż udziałów w działce, przez którą odbywa się dostęp do drogi publicznej.

Wszystko wskazuje więc na to, że skorzystał on z punktu pierwszego lub drugiego. Również w tym miejscu nie dopatrzyliśmy się złamania prawa.

Odnosząc się do skarg Użytkownika, dotyczących niewłaściwego korzystania z nieruchomości obciążonej przez właścicieli nieruchomości władnących, należy rozważyć kilka kwestii. Po pierwszej – rodzaj tych naruszeń. Jeżeli pochodzą one z nieruchomości sąsiedniej i utrudniają one Użytkownikowi korzystanie z jego nieruchomości, mamy do czynienia z immisjami. Zostały one szeroko omówione na naszym portalu - https://mikroporady.pl/slownik-pojec/immisje. Ponadto, jeśli Użytkownik zauważy, że sąsiedzi dopuszczają się czynów, wypełniających znamiona przestępstw, ma on w myśl art. 304 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego społeczny obowiązek powiadomienia o nich policji lub prokuratora. Natomiast o wszelkich naruszeniach prawa budowlanego należy zawiadamiać Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego. Po drugie należy rozstrzygnąć kwestię charakteru nieruchomości obciążonej. Najłatwiej można dokonać tego sprawdzając jej przeznaczenie w księdze wieczystej. W analizowanej sytuacji, jeżeli jest to nieruchomość drogowa, daje to możliwość rozwiązania niektórych problemów Użytkownika. W wyroku z dnia 12 czerwca 2019 r. sygn. II SA/Ke 307/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że za działkę drogową można uznać jedynie działkę ewidencyjną, która w całości jest drogą publiczną lub wewnętrzną. Nie ma podstaw do uznania, że służebność przechodu i przejazdu, obciążające część działki ewidencyjnej może stanowić działkę drogową. Warunkiem dokonania podziału nieruchomości, jak już wspomniano, jest wydzielenie drogi wewnętrznej. Zatem należy przychylić się do stanowiska, że właściciel nieruchomości dzielonej temu obowiązkowi uczynił zadość. Analiza przepisów ustawy o drogach publicznych, daje asumpt do twierdzenia, że droga wewnętrzna nie jest drogą publiczną. Wyklucza to więc możliwość przejścia działki drogowej na własność podmiotu publicznego na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami: 

działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.

Należy jednak zasygnalizować jeszcze dwie ważne kwestie:

1. przejście działki ewidencyjnej, będącej drogą wewnętrzną na podmiot publiczny nie jest niemożliwe. Z uwagi na rodzaj i właściwości przedmiotowej działki podmiotem uprawnionym do jej przejęcia byłaby gmina. W tym celu rada gminy powinna podjąć uchwałę o zaliczeniu drogi wewnętrznej do kategorii dróg publicznych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. I OSK 2030/15, droga wewnętrzna może zostać niejako przekształcona w drogę publiczną, jeśli stanowi własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego;
2. w obecnym stanie prawnym właściciel drogi wewnętrznej nie może zrzec się jej własności na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych: 

budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku – do właściciela tego terenu.

Użytkownik, jako właściciel nieruchomości władnącej, powinien zatem zwracać się do właściciela nieruchomości obciążonej we wszelkich, wskazanych powyżej kwestiach dotyczących korzystania z drogi wewnętrznej. Ten bowiem ma najszerszy i wyłączny zakres uprawnień, który streszcza art. 140 k.c.: 

w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

i uzupełnia art. 8 ust. 2 powołanej jako pierwsza w tym akapicie ustawy.

Stan prawny na dzień: 17.08.2021 r.

Podstawa prawna:

1. Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.),
2. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.),
3. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376),
4. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.),
5. Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1192 ze zm.),
6. Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 534 ze zm.),
7. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2285

Źródła:

1. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 12 czerwca 2019 r. sygn. II SA/Ke 307/19.

Wpisz nasz KRS 0000318482 w deklaracji podatkowej PIT.